Państwo usługowe kontra państwo regulacyjne

idee
Nikodem Bończa Tomaszewski Nikodem Bończa Tomaszewski

Cyfryzacja to nie smartfon, konsola do gier czy konto na Facebooku. To fundamentalna zmiana sposobu przekazywania informacji, budowania relacji i sposobu myślenia.

Państwo próbuje się w tej rzeczywistości odnaleźć, ale efekty są słabe. Czasem tragiczne, jak w przypadku kolejnych „infoafer”. Często tragikomiczne, jak w przypadku stworzonych za ciężkie miliony portali, z których nikt nie korzysta. Zawsze za to mogą posłużyć jako inspiracja przy tworzeniu tysięcy wesołych, internetowych memów.

Państwo regulacyjne

Państwo świetnie sobie radzi z tworzeniem narzędzi do realizacji własnych potrzeb, ale nie jest w stanie zaproponować zbyt wiele obywatelom i przedsiębiorcom. Spektakularnym przykładem tego rozdwojenia jest informatyzacja w USA. Amerykanie wymyślili komputer i internet, a globalny przemysł informatyczny jest w zasadzie amerykański. Kiedy ogłoszono „Wojnę z terroryzmem” jako priorytet Waszyngtonu, Amerykanie rozbudowali narzędzia globalnej inwigilacji, które działają nadzwyczaj skutecznie. Kilka lat później akcenty się zmieniły i projektem numer jeden stał się „Obama Care” – ubezpieczenie zdrowotne dla wszystkich Amerykanów. Jednak wkrótce po uruchomieniu, kluczowy dla projektu system Healthcare.gov przestał działać i reforma stanęła w miejscu.

Odpowiedź na pytanie o przyczyny tego paradoksu jest kluczem do zrozumienia państwowych porażek informatycznych. Współczesne państwo, które działa w trybie regulacyjnym, radzi sobie z narzędziami IT tylko tam, gdzie realizują one zadania nadzoru i kontroli.

Państwo regulacyjne powstało w XIX wieku i przetrwało do dziś. W epoce narodzin przemysłu i rozkwitu kapitalizmu urzędnicy stanęli wobec takich wyzwań, jak nauczenie milionów analfabetów czytania i pisania, wdrożenie podstawowych zasad higieny, zastąpienie znachorów lekarzami czy wymuszenie budowy sławojek na wsi.

Za praktyką działania szły ówczesne teorie filozoficzne.  Państwo regulacyjne działa w przekonaniu o własnej nieomylności i racjonalności. Człowiek w oczach państwa jest z natury występny, nierozumny i emocjonalnyHegel twierdził, że to państwo definiuje istotę człowieka, a socjolog Max Weber był przekonany, że zakres działania państwa jest w zasadzie nieograniczony, bo wszystko jest polityczne.

Państwo regulacyjne działa w przekonaniu o własnej nieomylności i racjonalności. Człowiek w oczach państwa jest z natury występny, nierozumny i emocjonalny. Dlatego państwo musi stale górować nad ludźmi, wychowując ich i pilnując karności oraz kształtować społeczeństwo, które bez państwa stałoby się motłochem.

Wyrazem tej filozofii jest wiara w procedurę jako źródła dobra. Wszelkie dysfunkcje systemu opisuje się jako błąd ludzki. Natomiast procedura sama w sobie, jako model działania, jest czymś idealnym.

Zderzenie społeczeństwa epoki cyfrowej z tak działającym państwem owocuje narastającym napięciem. W XXI wieku nie ma już społeczeństw chłopów wędrujących ze wsi do miast. Ludzie nie oczekują od państwa wychowawczej kontroli, tylko budowy sfery wolności, w której mogliby realizować własne pragnienia. Cyfrowe przetwarzanie informacji przyspieszyło życie społeczne do granic możliwości ludzkiej percepcji, a błyskawiczna adaptacja do zmian jest warunkiem przetrwania. Tymczasem państwo funkcjonuje, jakby nic się nie zmieniło. W pędzie do kontroli zawłaszcza kolejne dziedziny życia, starając się opisać wszystko przy pomocy przepisów i procedur. Walka z analfabetyzmem się skończyła? To trzeba kontrolować ludzi surfujących po internecie.

Państwo usługowe       

Rozmija się to z oczekiwaniami społeczeństwa, które zaznało słodkiego smaku lekkości bycia, jaką otula nas współczesna technika. Wszechobecne urządzenia cyfrowe – niczym wierni lokaje – czekają na rozkazy. Starają się uprzedzić nasze oczekiwania i pragnienia, nieustannie podpowiadając decyzje, podsuwając pomysły, rozwiązując problemy.

Żeby sprostać tym oczekiwaniom, państwo musi porzucić paradygmat regulacyjny i przekształcić cały sektor publiczny zgodnie z usługowym sposobem myślenia. Państwo usługowe to nie zbiór procedur i instytucji, ale sprawny usługodawca. W tym modelu obywatel staje się klientem.

Państwo przestaje być suwerenne wobec obywateli, a staje się z nimi solidarne. Urzędnicy przestają ogłaszać ludziom wolę państwa przy pomocy obwieszczeń, a zamiast tego budują mechanizmy dwustronnej komunikacji. Zaufanie społeczne buduje się nie przez kontrolę, ale przez uznanie wiarygodności drugiej strony. Urzędnik w państwie usługowym nie jest funkcjonariuszem, ale obywatelem działającym na rzecz innych obywateli.

Konieczność budowy państwa usługowego dostrzegli Brytyjczycy i Amerykanie, formułując postulaty „government as a service” oraz „government as a platform”. W ostatnich latach stały się one elementem oficjalnych strategii w tych krajach. Stoi za nimi silny aparat wykonawczy w postaci agencji, które tworzą publiczne usługi cyfrowe – Government Digital Service w Wielkiej Brytanii oraz U.S. Digital Service w Stanach Zjednoczonych.         

Zmiana społeczna bez kosztów społecznych

W Polsce świadomość tych zmian jest na razie nikła. Państwowe projekty stawiają sobie za cel budowę coraz to nowej infrastruktury, a nie świadczenie usług dla obywateli i przedsiębiorców. Państwo, nawet gdy chce wesprzeć obywatela, robi to nieporadnie. Przykładem może być proces przyznawania becikowego. Badania, przeprowadzone na zlecenie Centralnego Ośrodka Informatyki, wykazały, że rodzice potrzebują aż dwóch dni roboczych na pokonanie toru administracyjnych przeszkód. Zamiast pomóc młodym rodzicom, administracja stworzyła procedurę-koszmar.

Narzędzia cyfrowe umożliwiają świadczenie usług w masowej skali przy niskich kosztach. W dodatku cyfryzacja usług publicznych jest obecnie jedynym obszarem działania państwa, w którym wielkiej zmianie cywilizacyjnej nie towarzyszą koszty społeczne. Wprowadzenie dobrze zaprojektowanej e-usługi oznacza same korzyści dla użytkowników, które łatwo przeliczyć na godziny zaoszczędzonego czasu. Narzędzia cyfrowe umożliwiają świadczenie usług w masowej skali przy niskich kosztach. Cyfryzacji usług publicznych nie towarzyszą koszty społeczneCi, którzy będą woleli odwiedzić urząd, zamiast załatwić sprawę przez internet, nadal będą mogli to robić. Myślenie usługowe oznacza bowiem podążanie za potrzebami człowieka, a nie proste uznanie, że państwo wie lepiej, co jest dobre.

Korzyści z cyfryzacji błyskawicznie osiągają skalę makrospołeczną i nawet po najprostsze e-usługi szybko sięgają miliony użytkowników. Buduje się zatem obszar, na którym państwo może łatwo wykazać się sprawnością działania – bez konsekwencji w postaci niepokojów społecznych, które towarzyszą reformom w innych dziedzinach życia. 

Zmieńmy model cyfryzacji na usługowy

Polska nie wykorzystuje tych możliwości, gdyż państwo, działające w modelu regulacyjnym, nie potrafi nawet rozpoznać potrzeb obywateli, a tym bardziej ich zaspokoić. Musimy dopiero zbudować w państwie paradygmat usługowości.

Środkiem do tego celu jest przyznanie cyfryzacji samodzielności w ramach rządu, analogicznie do pomysłu tworzenia ministerstwa energetyki. Do tej pory działy informatyzacja i łączność były sztucznie doczepiane do różnych resortów. Nawet w obecnym modelu stanowią tylko dodatek do potężnego działu administracji. Tak jak w obszarze energetycznym, tak i w cyfrowym, konieczna jest realna – nie fasadowa – konsolidacja, będzie on bowiem w najbliższych latach kluczowym aspektem działania państwa. Już dziś realizacja jakiegokolwiek zadania z obszaru energetyki, obronności czy finansów jest niemożliwa bez wspomagania informatycznego. A zatem państwo słabe w obszarze cyfrowym to automatyczne opóźnienia, awarie i porażki w rozwoju wszystkich pozostałych dziedzin.

Silny ośrodek w postaci Ministerstwa Usług Cyfrowych jest konieczny także po to, by skutecznie zarządzić kwestią gigantycznych środków w postaci 10 mld złotych z nowej perspektywy finansowej UE oraz ponad dziewięć mld złotych z aukcji LTE. Pieniądze te powinny stać się paliwem do budowy państwa usługowego. Tylko taki podmiot może skutecznie egzekwować interesy Polski w czasie formułowania zasad jednolitego rynku cyfrowego w Unii.

Skuteczne działanie takiego resortu nie będzie możliwe bez instytucji wykonawczych. Niezależnie od istniejących już instytucji, konieczne jest powołanie agencji cyfrowej, której zakres działania wykroczy poza ramy technologii. Jej zadaniem byłoby projektowanie i dostarczanie usług, odpowiadających na potrzeby obywateli, a technologia byłaby jedynie środkiem do tego celu. Pierwszym zadaniem agencji powinna być budowa spójnego serwisu państwa na wzór brytyjskiego GOV.UK. Tam zastąpił on dziesiątki rozproszonych, kosztownych, PR-owskich stron instytucji, na których urzędnicy chwalą się swymi dokonaniami i stworzył miejsce nastawione w 100% na potrzeby obywateli. Zalążkiem takiego miejsca w Polsce mógłby stać się serwis OBYWATEL.GOV.PL, który stworzono wg tej samej filozofii.

Dobrze wiemy, że nasze państwo obciąża balast inercji, który może spowodować, że zmarnujemy najbliższe pięć lat i kolejne miliardy złotych. Ale jednocześnie Polska dysponuje narzędziami i środkami, by wejść na drogę odzyskania państwa dla obywateli i by do 2020 roku stać się państwem usługowym.

O autorze

Nikodem Bończa Tomaszewski

Nikodem Bończa Tomaszewski

Menedżer IT, publicysta, w latach 2012 - 2016 roku dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki (COI), a wcześniej twórca i dyrektor Narodowego Archiwum Cyfrowego (NAC). W swojej pracy stara się twórczo łączyć perspektywę humanistyczną (doktorat z historii) z zamiłowaniem do nowych technologii.

Zobacz więcej artykułów tego autora

Zobacz również: